miércoles, 28 octubre 2020

EL CONCEPTO DE REFORMA PARA EL CONGRESO

La meta de alcanzar el 6% del PBI para el sector educación esta planteada desde el año 2003, pero la manera como la quiere normar el congreso requiere ser analizada.

15 de julio 2020

Con fecha 5 de julio de 2020, el Congreso de la República aprobó una reforma constitucional que establece el presupuesto del sector Educación en no menos del 6 % del Producto Bruto Interno (PBI) del Perú. Esta decisión implica una modificación al texto del artículo 16 de la actual Constitución Política del Estado, lo que de acuerdo a la normatividad vigente para tener efectos, deberá ser ratificado en la próxima legislatura.

La propuesta de reforma, ha sido mal recibida por la titular del MEF, quien a través de su twitter indicó que “Una reforma constitucional para modificar el presupuesto en Educación, como la que se está tratando en el Congreso, lejos de ser un aporte, es un obstáculo en la reforma educativa que el Perú necesita” (dato de Andina Noticias).

Antes de manifestarnos en favor o en contra de la modificación legal propuesta por el Congreso de la República quisiéramos analizar los alcances de la medida propuesta:

En primer lugar, partimos del texto vigente del artículo 16 de la Constitución Política del Estado (1993), el mismo que al referirse al financiamiento de la educación peruana dice lo siguiente: Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República.

Complementariamente a esta disposición constitucional, el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley 28044 – Ley General de Educación establece : Anualmente, el Estado destina no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educación estatal. La inversión por alumno se incrementa a precios constantes. La lectura de este artículo 83 debe efectuarse necesariamente, teniendo en cuenta la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de dicha Ley que dice: El incremento del presupuesto destinado a educación, de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la presente ley, se realizará progresivamente. El financiamiento de la educación a través del Tesoro Público será considerado como inversión intangible en el Presupuesto General de la República por tratarse de un servicio público nacional.

Sobre la gradualidad del incremento, el Acuerdo Nacional contempla que el Estado «garantizará recursos para la reforma educativa otorgando un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25% del PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente al 6% del PBI.» Esto quiere decir que destinar el 6% del PBI al sector educación es una meta planteada ya desde el año 2003, pero en una ruta gradual o progresiva.

Efectivamente en el año 2014, durante el gobierno de Ollanta Humala se incrementó significativamente el presupuesto del sector educación, alcanzando aproximadamente, un 3.5 del PBI. Las noticias de aquel año vaticinaban que sería factible alcanzar el 6% del PBI para el 2021. Pero ¿qué implica aumentar el presupuesto del sector educación?

De acuerdo al Informe del Banco Mundial del año 2017, una parte importante del presupuesto del sector educación, ha sido aplicado a infraestructura, lo que parece pertinente dada la enorme brecha de calidad que existe en las condiciones físicas en las que se presta el servicio educativo público, particularmente en las zonas rurales del país. Sin embargo, el informe también dice que el gasto refleja ineficiencia en cuanto al mantenimiento de la infraestructura existente y pone presión en mejorar la priorización de inversiones nuevas. El estado de la infraestructura actual sufre un deterioro mayor por falta de mantenimiento y/o renovación. En informe dice textualmente: “ La ausencia de un plan estratégico de mediano plazo que priorice las inversiones con criterios de equidad y costo-eficiencia para optimizar la inversión no ayuda”

El mismo informe indica, entre otras cosas, que el gasto no considera la dispersión de los estudiantes (es decir no invierte más en aquellos que están más alejados), y por tanto no demuestra eficacia en el gasto respecto a medidas de equidad e inclusión en la educación. Asimismo, no se percibe que se haya aplicado el gasto en medidas que incentiven que los mejores maestros vayan a las zonas de resultados educativos más críticos, lo cual es una medida de equidad que estarían recomendando.

Además, cuando se compara el incremento del gasto con los resultados de la prueba Pisa o el acceso de los jóvenes a la educación superior, no se evidencia la proporcionalidad esperada es decir relación de mayor gasto con mejores resultados.

Otro problema que acusa el informe del Banco Mundial, es el nivel de ejecución a nivel nacional que aunque ha mejorado, sigue siendo heterogéneo entre las regiones y en algunos casos muy bajo (11% en algunos gobiernos locales). Este problema de baja ejecución presupuestal es un problema histórico, recurrente y vigente en el sector educación. Para demostrar ello basta con comentar la noticia del Diario El Comercio de fecha 8 de julio, en la cual consignan al Ministerio de Educación, como uno de los sectores más críticos por la baja ejecución de los recursos asignados, en este tiempo de pandemia.

Con estos comentarios, lo que deseamos someter a reflexión es que si no tenemos seguridad en la capacidad de gasto eficiente del presupuesto actual por parte del sector educación, de poco o nada puede aprovechar elevar dicho presupuesto. Por el contrario, es abrir una ventana de oportunidad para un mal uso de recursos públicos, gravísimo riesgo que no podemos correr en estos tiempos de emergencia y reconstrucción nacional. No es que esté mal el hacerlo, pues todos sabemos que estamos entre los países latinoamericanos de más baja inversión por alumno, pero debemos ser conscientes que, antes de incrementar presupuesto sería necesario asegurar condiciones de gasto eficiente del presupuesto actual.

Adicionalmente, la emisión de una propuesta de Ley de este tipo, por parte de un Congreso que también propuso formar una Comisión de reforma del sistema, nos genera desconfianza en relación a que el Congreso sepa para qué están impulsando un incremento presupuestal tan significativo. Tendría más sentido que esta propuesta de incremento presupuestal se diera cuando Ejecutivo y Legislativo tuvieran una posición unánime o al menos complementaria respecto al destino de la reforma en marcha. Pero pedir mayores recursos en un momento en que se quiere llevar prácticamente a foja cero al sistema educativo nacional, parece ser un despropósito o una maniobra netamente política. Se está pidiendo más dinero para entregarlo a quien no ha logrado gastar ni siquiera lo que tiene, y justo cuando estamos planteando que se revise en qué se debe gastar.

Cuando la Ministra de Economía y Finanzas declara a través del Twitter que los presupuestos deben responder a decisiones técnicas sustentadas, dice lo correcto, pero para ser equitativos quisiéramos expresar también que por las noticias recientes no parece que la asignación de recursos realizada por el Ejecutivo, en estos tiempos de pandemia, haya sido hecha de manera técnicamente sustentada, pues tampoco ha considerado la capacidad de ejecución del sector educación. Entonces ¿le conviene al país, este incremento presupuestal para el sector educación, en este momento?

La educación es un servicio público estratégico que tiene relación directa con la calidad de vida de la población de un país. Por tanto, es indudablemente prioritario y ello debe verse reflejado en la distribución presupuestal. La ejecución de una política pública, trae consigo la generación de un cambio y si se realiza de manera planificada debe contar con indicadores de avance de corto, mediano y largo plazo que den cuenta de la transformación que tal cambio está generando en nuestra la realidad. Cuando se cuenta con estos indicadores claves, es posible realizar evaluaciones periódicas que nos permitan confirmar (en espacios de tiempo cortos), si la reforma está logrando los efectos esperados o no, si los objetivos de la política están claros; las evaluaciones periódicas permitirán hacer ajustes oportunos que coadyuven al éxito del sector. En este contexto, las críticas a la reforma educativa, deben estar necesariamente basada en evidencias recogidas con rigor científico, estudios de impacto o al menos estudios prospectivos serios, nunca en meras afirmaciones retóricas que es lo que lamentablemente vemos desde hace años, en el debate congresal.

Es importante, recordar que las normas legales son importantes para formalizar las decisiones políticas y darles continuidad pero por sí solas no generan nuevas realidades. En el Perú, tenemos una gran cantidad de normas legales que no se cumplen y que se han quedado en el universo de las buenas intenciones. De hecho la propia Ley General de Educación tiene algunas reformas pendientes tales como la sociedad educadora, la educación comunitaria, la gestión descentralizada del servicio educativo, reformas necesarias que nuestros Congresistas podrían ayudar a consolidar.

Reiteramos nuestra recomendación a los Congresistas para que dediquen su costoso tiempo a fiscalizar la aplicación del marco normativo ya existente y en su caso elaborar propuestas de normas legales que aporten a la mejora y consolidación de la reforma, en vez de promover la incertidumbre con proyecto de ley improvisados y sin una verdadera fundamentación técnica de respaldo. Extendemos la recomendación al poder Ejecutivo, concretamente a MINEDU, SUNEDU, CONCYTEC SINEACE y Gobiernos regionales y locales. Nuestro país espera con apremio que el sector educación gaste con eficiencia el presupuesto que ya tiene, porque todos queremos y necesitamos con urgencia, que sean merecedores de una mayor asignación presupuestal.

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