viernes, 04 diciembre 2020

REFLEXIONES EN TORNO A LA LEY DE REORGANIZACIÓN DEL SINEACE: PARTE 1

Reflexiones del Grupo de Iniciativas para la Calidad de la Educación Superior - GICES respecto a la ley de creación del SINEACE y a la necesidad de actualizarla al nuevo contexto de la educación superior en el Perú.

17 de agosto 2020

Colectivo GICES

La incorporación de un sistema de evaluación, acreditación y certificación de la calidad educativa – SINEACE en el Perú, surgió en el año 2003 con los artículos 14 a 16 de la Ley 28044- Ley General de Educación. Dicha norma legal fue elaborada teniendo en cuenta las recomendaciones de política educativa internacional que la UNESCO ha venido publicando desde el año 1972 con el Informe Faure (Aprender a ser), seguido por otros muchos estudios que analizaron debilidades importantes de los sistemas educativos mundiales tales como: la Conferencia de Jomtien “Educación para todos” (1990), la Cumbre de la tierra – Río (1992), Conferencia de Beijing (sobre inclusión de la mujer en 1995), entre otros. Pero de todos los estudios realizados por la UNESCO el que más influyó en la elaboración de la Ley General de Educación, fue el Informe titulado “La educación encierra un Tesoro (1998)” más conocido como el Informe Delor´s por el nombre del Presidente de la Comisión que lo elaboró, Jacques Delor´s.

Este informe recogió todas las propuestas contempladas en los documentos anteriores de la UNESCO y las reposicionó en el contexto de la globalización causada por la revolución de la tecnologías de la información, y todos los problemas sociales que esta nueva realidad acarrea y que debe ser enfrentada y gestionada por la educación, no solo a partir de las instituciones educativas sino como una práctica y compromiso de toda la sociedad en general. Como eje de la educación, el Informe colocó valores tales como la responsabilidad de la humanidad con todo lo que existe, la solidaridad para hacer valer el derecho a la educación de todas las personas y el respeto a la diversidad (tolerancia), como valor indispensable para la inclusión y la construcción de un mundo sostenible.

Desde el punto de vista del GICES, el informe Delor´s realza el valor de la educación como un bien público, un derecho de todos los ciudadanos, una condición fundamental para el logro del proyecto de vida de cada persona que debe ser coherente con el desarrollo sostenible de toda la humanidad. Esto ha sido casi textualmente recogido en el artículo 9 de la Ley General de Educación, bajo el título de : fines de la educación.

En este marco, la Ley General de Educación dispone también la creación de un Sistema de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa – SINEACE y con una visión prospectiva y desafiante al status quo, contempla la acreditación para todo el sistema educativo (desde la básica hasta la superior) y coloca como complemento de la acreditación, a la certificación de competencias como parte de un mismo sistema. Si bien la norma disponía la creación de dos órganos operadores diferentes (uno para cada etapa del sistema educativo), la incorporación de ambos en un solo SINEACE, ya constituía un llamado a la articulación de ambas etapas, con motivo de la búsqueda de la calidad.

Decimos que la propuesta era desafiante por cuanto, el sistema educativo nacional adolece desde hace décadas de una profunda desarticulación entre sus etapas niveles y modalidades, es decir que la brecha entre la educación básica y la educación superior es una muestra de la desconexión que existe entre sus actores; la básica no desarrolla las competencias que la educación superior necesita y la educación superior no tiene en cuenta las competencias que desarrolla la básica para fortalecerlas, a pesar de que eso es lo que le toca, de acuerdo a la LGE1 . Asimismo, aún al interior de la segunda etapa del sistema, la educación superior, existe nula articulación entre las instituciones de educación superior con las de educación universitaria, al punto que compiten entre sí en vez de diferenciar claramente el tipo de competencias que desarrollan y generar pasarelas que faciliten la trayectoria de los estudiantes por toda la etapa sin generar duplicidades, ni superposiciones de funciones que complican y encarecen el logro de las certificaciones académicas de los estudiantes. Tampoco hay una verdadera articulación entre las IIEE y el mercado de trabajo o las necesidades sociales, por eso no se forman verdaderas competencias cívicas en los estudiantes y seguimos desconociendo las leyes, o ejerciendo el derecho a voto sin responsabilidad suficiente; o formando profesionales para carreras que no son demandadas por el mercado o egresados cuyas competencias no se ajustan a las exigencias del mercado actual. Frente a esta gran desarticulación manifiesta del sistema educativo, resultó visionario de parte del legislativo pretender que el ente encargado de evaluar la calidad del servicio educativo se viera obligado a atender al sistema educativo como un todo. Para poder identificar como factor de calidad educativa: la articulación del mismo, como lo señala también la LGE 2 y bajo esa perspectiva condujera los procesos de autoevaluación, evaluación externa y acreditación.

Ni qué decir de la articulación entre la educación formal con la informal o no formal (educación comunitaria) que prácticamente es ignorada por las instituciones educativas a pesar de que todos sabemos que hoy en día las personas desarrollan una gran cantidad de competencias de manera autoformativa a través de videos tutoriales que deberían ser reconocidos mediante pruebas de ubicación o certificaciones de competencias.

La sétima Disposición complementaria y transitoria de la LGE dispuso la obligación del Poder Ejecutivo de presentar el proyecto de ley de creación del Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación Educativa para la etapa de la Educación Básica, pero no hubo encargo alguno para la propuesta de creación del órgano operador de la etapa superior, por esa razón como una iniciativa de la sociedad civil auspiciada por la organización Pathfinder International, en el año 2004 se realizaron convocatorias a muchos actores de las universidades e instituciones de educación superior para elaborar una propuesta de ley para el órgano del SINEACE, responsable de la educación superior. Esas convocatorias fueron el antecedente de la conformación del actual Grupo de Iniciativas para la Calidad de la Educación Superior- GICES.

Gracias a la diversidad del conocimiento y experiencia de los fundadores del GICES, de manera colectiva, fue fácil comprender desde el primer momento la importante complementariedad de los tres procesos que le daban el nombre al SINEACE (evaluación, acreditación y certificación). El primero de ellos, la evaluación, es definido por Stufflebeam y Shinkfield (citado por Mora 2004) como “el enjuiciamiento sistemático de la validez o mérito de un objeto" y constituye el eje de todo el SINEACE toda vez que la evaluación es necesaria para la realización de cualquier proceso que esté vinculado a la calidad. En el caso concreto de la acreditación, desde años está completamente relacionado con dos etapas previas que son la autoevaluación de las instituciones y la evaluación externa con fines de acreditación. Del lado de la certificación de competencias, naturalmente está asociado con el proceso de evaluación de competencias de las personas con miras al reconocimiento público de las competencias demostradas, a través de la certificación.

El segundo elemento que le da el nombre al sistema es la acreditación, la misma que es un reconocimiento dado por el Estado para aquellas instituciones o programas educativos que han demostrado, a través de los dos procesos de evaluación ya mencionados (interno y externo), que cumplen con los estándares de calidad que el propio SINEACE está obligado a aprobar con antelación a la acreditación. A través de tales estándares, el Estado operacionaliza las expectativas de calidad del servicio educativo que están plasmadas en la LGE y que como se dijo tienen que ver con los fines de la educación: el desarrollo del proyecto de vida de las personas y su contribución al desarrollo sostenible del país. Las características de los procesos que deben llevar a cabo las instituciones y programas educativos para lograr tal fin, deberían verse reflejados en los estándares con fines de acreditación. Y si estos estándares tienen como meta lograr la articulación del sistema educativo, entonces deben promover una vinculación directa entre todas las instancias involucradas en el servicio educativo, es decir, toda la sociedad.

El tercer elemento que le da el nombre al sistema es la certificación de competencias, esta figura era relativamente desconocida al momento de darse la LGE, al menos en el mundo de la educación. Sus orígenes están más vinculados al sector trabajo y por ello en la conformación multisectorial de uno de los órganos operadores, se colocó a un representante del Ministerio de Trabajo. En la educación superior la figura era conocida y estaba siendo implementada por los Colegios profesionales del área de salud y se sabía que su desarrollo implicaba la construcción de normas de competencia con la participación de los grupos de interés, que naturalmente podían ser utilizadas para actualizar los currícula de los programas relacionados con la norma, tal como ocurría en países como México y Colombia. Y luego de evaluadas las personas contra la norma de competencia se les podía reinsertar en el sistema educativo para la continuación de su formación. Otro beneficio de la certificación del SINEACE es que al reconocer competencias demostradas a través de un proceso de evaluación , sin pedir constancias de educación formal, se está recogiendo evidencias de la efectividad de la educación no formal o informal lo que abre camino a la articulación entre estas tres formas educativas, tal como lo prevé el artículo 26 de la LGE.

En este sentido, para los miembros del GICES resultaba natural la interrelación entre todos los componentes que le daban el nombre al SINEACE, lo que quedó plasmado en el gráfico que precede este artículo, el cuál acompaña a las exposiciones que explican el que hacer del SINEACE desde antes de su creación. En ese gráfico se coloca al sistema educativo en el centro con todas sus etapas y modalidades, de un lado hace notorio que la acreditación puede reconocer a las instituciones y programas educativos que demuestren el cumplimiento de los estándares de calidad y gracias a ellos brindar a la sociedad la garantía de la calidad de las entidades acreditadas, lo que si bien contribuiría a dotar a los interesados de información relevante para confiar en la competencia de los egresados de tales organizaciones dejaría excluidos del círculo de confianza a todas aquellas persona que no tienen la oportunidad de formarse en las instituciones acreditadas, lo que en un país tan diverso como el nuestro, es una situación frecuente y que generaría calidad sin equidad. Ante esta debilidad del sistema educativo (que no cuenta con instituciones educativas públicas de calidad en número suficiente), surge la certificación de competencias para equilibrar el panorama al brindarle una alternativa de reconocimiento a los esfuerzos individuales de las personas por lograr una formación de calidad a través de la educación no formal o informal. De esta manera el SINEACE cuenta con dos mecanismos de garantía pública de calidad educativa, que se adaptan a las características de todo el sistema educativo descrito en la LGE 3.

El proceso de elaboración y aprobación de los proyectos de Ley del SINEACE fue complicado y diverso, la articulación de los dos proyectos de Ley , de los dos órganos operadores del sistema que establecía la LGE, se enfrentó a la cruda realidad de la desarticulación irreconciliable de la educación superior que subsiste hasta la fecha y que obligó a generar como parte del proyecto de ley: tres órganos operadores uno para la educación básica, otro para la educación superior y otro para la educación universitaria , partiendo a la educación superior en dos partes cuando debían ser solo una. Asimismo la disposición de crear dos organismos operadores con personería jurídica diferenciada se vio frustrada por decisiones políticas y económicas de parte del Estado, lo que dio lugar a una organización atípica que casi subsumía a tres entes distintos dentro de una misma persona jurídica gubernamental.

Como sabemos todos, la Ley que regula el SINEACE fue promulgada en el año 2006, tres años después de la LGE, a pesar de que el mandato para la presentación de su proyecto de ley fue de 90 días. Así demoran las cosas en nuestro país.

Su implementación administrativa fue un proceso accidentado y lento tanto por su atípica conformación interna, ya explicada como por la propia inoperancia del Estado peruano que recién pudo dotarlo de pliego presupuestal en el año 2013, casi 6 años después de su creación. Paradójicamente, al año de producirse este logro administrativo, la promulgación de la Ley universitaria mediante la ley 30220 , determinó la declaración de su reorganización derogándose más del 70% de su norma de creación, lo que la ha debilitado funcional y políticamente hasta la fecha.

Desde el punto de vista técnico, la implementación del SINEACE tampoco fue un proceso fácil, pues la acreditación implicaba una amenaza para las instituciones educativas de dudosa calidad que abundaban desde la década de los noventas y que tenían copado el superpoblado y desregulado mercado educativo del país. Con una normativa que permitía la educación con fines lucrativos y una autonomía universitaria irrestricta, la educación universitaria se había convertido en una mina de oro, y medio de venta de ilusiones vanas para todas las clases sociales de nuestro país.

En ese contexto turbio y complejo el SINEACE ha sobrevivido sin ley plena, con una labor esforzada y un enfoque constructivista, desarrollando procesos nuevos que naturalmente han tenido errores y aciertos pero que para sus difíciles circunstancias son meritorios y esperanzadores.

En el año 2019 el Plan nacional de competitividad y productividad (PNCP), priorizó entre sus metas la promulgación de la Ley de reorganización del SINEACE para el año 2020 y aunque como ya hemos demostrado líneas arriba los plazos fijados en nuestra legislación, suelen ser poco efectivos, al menos esta instrumento de política evidencia una valoración de parte del Ejecutivo de fortalecer y aprovechar al SINEACE como parte de la estrategia de competitividad nacional. Lo que ciertamente es totalmente pertinente.

En este contexto, el GICES se siente motivado y entusiasta en contribuir con la actualización de la Ley del SINEACE que dado el tiempo transcurrido y los aprendizajes colectivos logrados, no podría tener la misma estructura ni contenido de la ley 28740. Nos sentimos comprometidos con dotar a esta nueva norma legal de un mayor sustento teórico que recoja las mejores prácticas de los países latinoamericanos no para copiarlas, como suele ser nuestra mala costumbre, sino para explotarlas y potenciarlas en la búsqueda de un conjunto de herramientas que realmente fomenten y consoliden la calidad de la educación peruana, sin perder ninguno de los elementos presentes en la idea que dio lugar al SINEACE, es decir:

  • Con una mirada global del sistema educativo, articulador de sus etapas niveles y modalidades con la totalidad de grupos de interés que lo componen, conformando la sociedad educadora 4
  • Contando con dos mecanismos tales como la acreditación y certificación de competencias que permitan complementar el reconocimiento de los esfuerzos institucionales por la calidad educativa con el reconocimiento de los esfuerzos individuales o informales por la calidad de la formación.
  • Poniendo como base del esfuerzo por desarrollar la calidad del servicio educativo a la evaluación como un proceso sistemático y riguroso de recojo, análisis y síntesis de información cualitativa y cuantitativa que contribuye a la determinación del valor de algo de manera fundamentada.
Por lo expuesto, el GICES se compromete a elaborar durante los próximos meses artículos que recojan las reflexiones de nuestros miembros respecto a diversos temas que contribuyan a la elaboración de una Ley del SINEACE que capitalice las lecciones aprendidas y que mantenga su originalidad y potencial, ya que perder alguno de sus componentes sería una pérdida lamentable y un retroceso para el país.



  • 1 El artículo 49 LGE dice “La Educación Superior es la segunda etapa del Sistema Educativo que consolida la formación integral de las personas (..)”
  • 2 Los artículos 26 y 50 LGE nos dicen: El Sistema Educativo articula sus componentes para que toda persona tenga oportunidad de alcanzar un mayor nivel de aprendizaje. Mantiene relaciones funcionales con entidades del Estado, de la sociedad, de la empresa y de los medios de comunicación, a fin de asegurar que el aprendizaje sea pertinente e integral y para potenciar el servicio educativo
  • 3 El artículo 46 de LGE reconoce a la educación comunitaria dentro del Título denominado Estructura del Sistema Educativo lo normativamente determina que lo integra. Adicionalmente el artículo 49 indica lo siguiente: “El Estado promueve, valora y reconoce, en los ámbitos nacional, regional y local, iniciativas de Educación Comunitaria con niveles adecuados de calidad. La optimización de los recursos existentes en las comunidades contribuye a este fin”
  • 4 El artículo 22 de la LGE dice: La sociedad tiene el derecho y el deber de contribuir a la calidad y equidad de la educación. Ejerce plenamente este derecho y se convierte en sociedad educadora al desarrollar la cultura y los valores democráticos.A la sociedad, le corresponde: a) Participar en la definición y desarrollo de políticas educativas en el ámbito nacional, regional b) Colaborar en la prestación del servicio educativo y en el desarrollo de programas y proyectos que contribuyan al logro de los fines de la educación peruana. c) Promover la creación de un entorno social favorable al aprendizaje y cuidado de sus miembros, desarrollando una cultura de responsabilidad y vigilancia ciudadana que garantice la calidad educativa y la ética pública.

Enlaces de Interés

Contacto

995 761 575

grupogices@gmail.com