domingo, 20 septiembre 2020

REFLEXIONES EN TORNO A LA LEY DE REORGANIZACIÓN DEL SINEACE – Parte 2

Las entidades evaluadoras externas como fortaleza potencial del sistema de aseguramiento de la calidad peruana.

07 de setiembre 2020

Colectivo GICES

Antecedentes de la ley 28740 en materia de acreditación

En el año 2004 cuando los miembros fundadores del GICES asumieron la responsabilidad de elaborar una propuesta de Ley para el órgano operador de la educación superior SINEACE, encontró como antecedente normativo internacional, el artículo 11 de la Declaración Mundial para la educación superior para el siglo XXI: Visión y Acción 1, suscrita por los países miembros de la UNESCO en 1998, el cual a la letra indicó que “deberían crearse instancias nacionales independientes, y definirse normas comparativas de calidad reconocidas en el plano internacional”.

No obstante ello, la búsqueda de experiencias internacionales, demostró que el movimiento por la calidad de la educación superior basado en la acreditación estuvo instalado como política pública en los países de la región, con anterioridad a esta Declaración mundial (ver tabla 1).

El proceso de acreditación recomendado por la UNESCO ya contemplaba como procesos implícitos: (a) Una autoevaluación interna a cargo de los protagonistas del servicio educativo y (b) un examen externo realizados con transparencia por expertos independientes, en lo posible especializados en lo internacional. La etapa de autoevaluación ya contaba con experiencias locales a través del Consorcio de Universidades2 y la Alianza Estratégica de Universidades Públicas3. Estas dos agrupaciones de universidades, años antes de la promulgación de la Ley General de Educación ya habían recogido y experimentado el proceso de autoevaluación de la calidad educativa e incluso habían emitido publicaciones para difundir dicho proceso. Para el caso de la evaluación externa, dado que la experiencia local era incipiente, el GICES se vio motivado a estudiar los diferentes modelos de evaluación externa que se daban en el exterior, considerándose como más relevantes el modelo basado en los pares evaluadores, aplicado en Colombia, Argentina y la mayor parte de los países latinoamericanos, y el de entidades evaluadoras tomado fundamentalmente de México para la acreditación de la calidad educativa, pero usado también en muchos otros países para la certificación de la calidad en base a las normas ISO.

Las entidades evaluadoras externas

Habiendo señalado que en América Latina se usaban dos modelos de evaluación, notaremos entonces que nuestra legislación contempla una fórmula de evaluación externa que combina los dos paradigmas, tanto la participación de pares evaluadores como el de entidades evaluadoras.

La participación de pares evaluadores es la práctica más común aplicado por las agencias acreditadores de otros países sudamericanos (Colombia, Argentina, Brasil y Chile). Este modelo está basado en las capacidades individuales de personas que gozan de prestigio académico en determinada disciplina del saber. Este modelo es de enfoque academicista y su éxito dependerá del conocimiento y compromiso de los pares, no solo respecto a las mejores prácticas de enseñanza o investigación de un determinado programa sino además en la capacidad del par para comprender y valorar las propuestas pedagógicas y de gestión que practique la organización evaluada. Existe literatura que describe las experiencias acumuladas a partir de la evaluación externa por pares académicos, y se destacan como aspectos positivos:
  • La posibilidad de generar una comunidad de aprendizaje, en la que pares evaluadores y pares evaluados puedan intercambiar sus saberes y enriquecerse mutuamente como parte de proceso de evaluación externa.
  • Capitalizar la interacción entre pares evaluadores y evaluados, a través del informe de evaluación externa que debería recoger los aportes y recomendaciones elaboradas por los pares evaluadores.
Los sistemas de acreditación que basan su evaluación a través de pares evaluadores, son gestionados de manera directa, es decir que los pares son registrados, convocados, capacitados y organizados por las mismas agencias acreditadoras. Lo que les concede la plena responsabilidad como gestora de los procesos, ya que los evaluadores son personas naturales que actúan en base a los criterios y parámetros que aprueba la agencia. Este formato implica una carga importante por la gestión de los evaluadores externos y centraliza la responsabilidad de las acreditaciones en una sola persona jurídica o institución: la agencia acreditadora.

Si bien nuestro modelo emplea pares académicos, el componente distintivo de nuestro modelo es que incorpora a la entidad evaluadora, la que de acuerdo a lo que prescribe la propia Ley del SINEACE y su reglamento; es una entidad especializada (artículo 11 b de la Ley 28740), que puede ser una institución pública o privada, nacional o internacional, idónea y especializada en evaluación y acreditación, de carácter académico y profesional, debidamente constituidas y que es autorizada y registrada por el órgano operador, de conformidad con las normatividad de la materia. Puede desarrollarse en el ámbito local, regional, nacional o internacional4.

El antecedente de las Entidades Evaluadoras Externas (EEE ) contempladas en la ley del SINEACE lo encontramos en los Organismos Certificadores de Sistemas de Gestión de la Calidad (OCSGC) que hoy regula el INACAL5 y en las entidades evaluadoras con fines de acreditación que funcionaban en México, como parte de su sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior desde el año 1991. El GICES participó en los debates congresales de aquel entonces y pudo constatar que el esquema diseñado por el Perú tomó conceptos de ambos modelos, pero sin mucha claridad sobre las implicancias de esa combinación.

Al respecto es importante señalar que el sistema de acreditación de la calidad en Mexico es totalmente diferente al nuestro, pues surgió como iniciativa privada y las entidades a cargo son todas personas jurídicas de derecho privado, en algunos casos reconocidas por la Secretaría de Educación Pública-SEP (similar a nuestro Ministerio de Educación) para cumplir su función. El sistema mexicano funcionó desde la sociedad civil por más de diez años antes de conformar una instancia de reconocimiento de estas agencias acreditadoras la COPAES, que también es una asociación civil con reconocimiento de parte de la SEP. En ese contexto las instancias acreditadoras en México no cuentan con un modelo de calidad único, sino que cada entidad acreditadora tiene sus propios estándares de calidad y son elaborados ad-hoc para una especialidad contando con el respaldo de las instancias más representativas del correspondiente sector.

En el caso de las OCSGC tal como ocurre en todas partes del mundo se trata de entidades especializadas en evaluación de la calidad bajo los parámetros de las normas ISO. Suelen ser sumamente eficientes porque para obtener el reconocimiento de los organismos encargados de certificar la calidad en los países (aquí léase INACAL) también deben demostrar cumplir con estrictas normas de calidad en su propio funcionamiento. Pero sus prácticas están basadas en un concepto de calidad de enfoque empresarial que buscan la eficiencia y efectividad de la gestión, pero que no tienen necesariamente en cuenta las peculiaridades del servicio educativo que tiene como finalidad la formación de las personas en entornos diversos y de la generación de nuevo conocimiento para el desarrollo sostenible del país. De hecho, en la actualidad en muchas universidades peruanas coexisten procesos de certificación de procesos específicos bajo las reglas tipo ISO (tales como procesos de admisión, de gestión de bibliotecas, etc) como base para el logro de acreditaciones de calidad, a través de sus agencias acreditadoras nacionales.

Con estas referencias, el Reglamento de la Ley 28740 (derogado hoy por la Ley Universitaria) establecía como requisitos para ser entidad evaluadora con fines de acreditación lo siguiente:

a) Ser una institución con personería jurídica debidamente registrada.
b) Disponer de un grupo de profesionales competentes estables y de otro especializado en materia de evaluación de instituciones o programas, representativo de las diversas áreas del conocimiento sobre las que desarrollará su acción evaluadora, que hayan sido capacitados y certificados como evaluadores para el tipo y nivel de instituciones o programas que deberán evaluar, por el órgano operador correspondiente. No tener sanciones administrativas o judiciales que pongan en duda su idoneidad moral para ejercer su función.
c) Demostrar poseer el respaldo económico mínimo determinado por el órgano operador correspondiente.
d) Disponer de una infraestructura y equipamiento básico que le permita el desarrollo de las funciones a que se compromete.
De acuerdo a la naturaleza de estas organizaciones, una de las mayores fortalezas que deberían proporcionar al SINEACE es la institucionalización de los procesos de evaluación externa, es decir que deberían constituirse en un soporte para la profesionalización de los procesos que tienen a su cargo. Las organizaciones a diferencia de las personas confieren o deberían conferir una mayor estabilidad en cuanto a la manera de hacer las cosas y al mantenimiento de las buenas prácticas en el tiempo.

La mayor diferencia entre una persona natural y una organización es que la primera es indefectiblemente subjetiva y finita, en cambio las organizaciones trascienden a sus fundadores y cuentan con instrumentos de gestión, procedimientos y mecanismos que contribuyen a alinear a las personas naturales que laboran dentro de ellas con las políticas institucionales que sobrevivirán a las personas que la integran.

Del contrato de sociedad nace una institución, o sea un organismo cuya finalidad es un interés intermedio entre los del individuo y los del Estado; ese interés es la “idea directriz” de la institución; 2. La sociedad es un sujeto de derecho, por cuanto tiene un interés legítimo distinto del de sus socios y una voluntad para defender ese interés; 3. La sociedad lleva implícita una autoridad en la búsqueda del fin común que la institución debe cumplir; 4. El poder es atribuido en vista del interés social y no en vista de intereses individuales, sino en función del interés común. Alehortua (2005 p 64).

Se deduce entonces, que las personas jurídicas permiten superar las subjetividades de las personas y que a través de sus estatutos e instrumentos de gestión brindan institucionalidad y estabilidad a las diferentes actividades que a través de ellas se realizan. En ese sentido, entregar la evaluación externa a entidades evaluadoras dota de mayor estabilidad al sistema de lo que se lograría a través de las personas naturales que asumen el rol de par evaluador.

Características de la entidad evaluadora.

Reconociendo que la fortaleza de contar con entidades evaluadoras externas es propiciar la institucionalidad de los procesos de evaluación externa, consolidando los procesos a través de personas jurídicas que son más estables que las personas naturales, debemos tener en cuenta que hay diferentes tipos de personas jurídicas, es decir: diversas modalidades societarias con o sin fines de lucro y con áreas definidas de especialidad. Las personas jurídicas también reflejan su “personalidad” a través de sus instrumentos de gestión que contienen su objeto social, características de sus miembros, códigos de ética, reglamentos internos, planes de trabajo, etc. Estimamos que, en este caso, la naturaleza de las personas jurídicas que obtengan la autorización para funcionar como entidades evaluadoras, deben contar características específicas determinadas por el SINEACE en función de los objetivos perseguidos.

En ese enfoque, si queremos potenciar la fórmula mixta adoptada por la normativa que rige el SINEACE, la naturaleza de las entidades evaluadores externas debería ser afín o complementaria a los pares evaluadores que se viene promoviendo a través de las actividades de fortalecimiento de capacidades de los evaluadores externos certificados. Cuando el artículo del Reglamento dice:

“Disponer de un grupo de profesionales competentes estables, y de otro especializado en materia de evaluación de instituciones o programas y representativo de las diversas áreas del conocimiento sobre las que desarrollará su acción evaluadora, (..) “ ,

Se hace evidente que lo que está persiguiendo la norma es que las EEE sean entidades integradas por profesionales con formación y experiencia en la formación disciplinar que se pretende evaluar, es decir personas jurídicas que reúnan a pares evaluadores de determinada especialidad.

Un referente para este propósito podemos encontrarlo en la organización de los Comités Interinstitucionales para la evaluación de la educación superior que existen en México (CIIES). Estos comités son descritos por la literatura mexicana como “cuerpos colegiados, integrados por nueve miembros del personal académico de instituciones de educación superior del país (pares), que se seleccionan por su reconocida formación y trayectoria. La participación de los miembros es a título personal, sin que ello implique una representación formal de la institución de la cual forma parte y son renovados periódicamente” (CIIES 2002 p 5). Los CIIES cuentan con una coordinación general, una secretaría académica, un área estadística e informática y un área de administración, como se puede apreciar no se trata solo de pares académicos sino de toda una organización que los respalda y brinda institucionalidad.

En este marco institucional, durante sus primeros diez años de existencia, los Comités elaboraron y actualizaron: Marcos de referencia en los que se explicita la metodología y mejores prácticas de su respectiva disciplina, Instrumentos de evaluación y guías para su aplicación, estudios diagnósticos transversales por área del conocimiento o por tipo de institución. También realizaron Sesiones Académicas plenarias en los que se congregaban para recibir información estratégica sobre los nuevos desarrollos del sistema nacional de educación superior y se discutieron en mesas de trabajo. Los CIIES apoyan a los organismos públicos de educación superior y a los acreditadores en la elaboración de sus instrumentos de gestión, criterios de acreditación, así como en la capacitación de los evaluadores con fines de acreditación.

Cómo se aprecia, el contar con los evaluadores externos organizados por especialidad los consolida como una comunidad de aprendizaje en relación a las mejores prácticas de docencia y gestión educativa para una especialidad determinada. Cabe destacar que, en el caso de los CIIES disponen de dos comités que hacen la evaluación institucional y que llevan por nombre: (a) Administración y gestión institucional y (b) Difusión y extensión de la cultura.

De acuerdo a la Coordinación Nacional para la planeación de la Educación Superior (2002), los CIIES han permitido lograr lo siguiente:
  • Detectar problemas no percibidos en la institución
  • Reforzar la apreciación de problemas ya percibidos por la institución
  • Identificar nuevas maneras de resolver los problemas ya conocidos
  • Nutrir el proceso de transformación interna a través de la perspectiva de otras instituciones
  • Sentar las bases para otras modalidades de evaluación, tales como la autoevaluación y la acreditación
  • Fomentar el uso de la evaluación como herramienta fundamental para la planeación educativa
  • Capacitar directa e indirectamente, a los funcionarios a cargo de la administración y gestión de programas académicos
  • Desarrollar la cultura de evaluación del país.
Desde nuestra perspectiva, el valor agregado que pueden tener la forma de trabajo de los CIIES es su organización colegiada, y es justo eso lo que podríamos tener como referente para el modelo peruano. En ese sentido las Entidades Evaluadoras Externas (EEE) podrían constituirse en base a especialidades o mejor aún ser personas jurídicas que ya cuenten con experiencia y trayectoria vinculada a la educación y a determinada área del conocimiento. Eso aseguraría su compromiso con los objetivos del SINEACE o del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación y reduciría el riesgo de corrupción del proceso de acreditación.

A manera de lluvia de ideas, recomendamos que las entidades evaluadoras externas sean personas jurídicas sin fines de lucro, que demuestren trayectoria previa en gestión educativa, en investigación o desarrollo de actividades vinculadas a la educación, y que sean capaces de aportar a la formación disciplinar el producto de las evidencias y buenas prácticas recogidas a lo largo de los procesos de evaluación.

Lamentablemente, eso no es lo que ha sucedido en la práctica actual del SINEACE. Las EEE viene funcionando solo como soporte logístico a los procesos de evaluación y los evaluadores son seleccionados y monitoreados directamente por el SINEACE, a través de secretarios técnicos que paradójicamente integran los comités de evaluación. Consideramos que esa forma de aplicar el reglamento ha distorsionado la fórmula legal, restando el valor de la institucionalidad de las EEE y atomizando la capacidad de aportar de los pares evaluadores que no son parte de ninguna EEE, sino que son convocados por cualquiera de ellas a propuesta del propio SINEACE, el que puede perder objetividad por ser actor protagónico del proceso de autoevaluación, evaluación externa y por supuesto también de la acreditación.

Mas allá de lo que actualmente realizan, las EEE deberían ser responsables de:
  • Convocar expertos en determinadas disciplinas, sensibilizarlos, prepararlos y presentarlos ante el SINEACE para los procesos de certificación y recertificación de competencias como evaluadores externos con fines de acreditación
  • Elaborar manuales y otros instrumentos de gestión de la evaluación externa que permitan reciclar y fortalecer los procesos a partir del esfuerzo institucional de la sociedad civil
  • Supervisar los procesos de evaluación externo con fines de mejora de los pares evaluadores y de las propias
  • Organizar periódicamente encuentros con otras EEE para compartir buenas prácticas de evaluación con fines de acreditación
  • Publicar documentos producto de sus aprendizajes que enriquezcan la literatura sobre la materia
La ganancia de asumir estas funciones desde la sociedad civil y no desde el propio SINEACE, que es lo que ocurre ahora, es que se incorporan más actores independientes al sistema de aseguramiento de la calidad de la educación y eso le da sostenibilidad social al movimiento en favor de la mejora continua del sistema educativo, y no quedarmos a expensas del liderazgo del Estado que como sabemos puede llegar a ser preso de posiciones políticas inadecuadas.

Como contraparte a estas importantes funciones que asumirían las EEE, el SINEACE podría ser responsable de:
  • Autorizar y llevar el registro de a las EEE en función de su trayectoria o la de sus integrantes
  • Regular las actividades de las EEE respetando sus funciones especializadas
  • Supervisar los procesos de evaluación externa llevados a cabo por las EEE manteniendo su objetividad respecto del proceso para poder emitir al final un adecuado pronunciamiento al otorgar o no la acreditación
  • Certificar y recertificar a los evaluadores externos con lo que confirmaría la idoneidad de los procesos de formación y actualización de evaluadores llevados a cabo por las EEE
  • Promover la profesionalización de las EEE a través de auditorías periódicas respecto de su gestión institucional
  • Renovar la autorización de funcionamiento en función de su desempeño institucional a las EEE con fines de mejora continua
La sociedad educadora prevista en el artículo 22 de la Ley General de Educación requiere de actores empoderados y especializados y las EEE pueden ser aliados estratégicos en este proceso de empoderamiento social. No es conveniente que sigamos dependiendo de personas naturales. Nuestro país adolece desde hace años de falta de institucionalidad y el SINEACE tiene un marco legal que le posibilita cambiar eso. Ojalá que la Ley de reorganización del SINEACE le permita mantener este formato y los responsables de implementar dicha Ley tengan la lucidez para reconocer que el control excesivo del Estado como líder del sistema de aseguramiento de la calidad educativa, lejos de ser un valor demuestra la falta de confianza en la capacidad de autodeterminación de los pueblos que justamente debería ser producto de un sistema educativo de alta calidad.

TABLA 1

PRIMERAS INSTANCIAS ENCARGADAS DE LA POLITICA PÚBLICA DE ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA DEL SUR Y MÉXICO

PAIS.NOMBRE DEL ENTE ACREDITADOR.AÑO DE CREACION

ARGENTINA6. Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria - CONEAU. 1995

BOLIVIA7. Sistema Nacional de Acreditación y Medición de la Calidad Educativa (SINAMED) Consejo Nacional de Acreditación y Medición de la Calidad Educativa (CONAMED) Consejo nacional de Acreditación de la educación Superior (CONAES). 1994

BRASIL8. INEP Instituto Nacional de investigación de la educación (Pregrado). 1937 CAPES Coordinación de perfeccionamiento de personal de nivel superior (Postgrado). 1976 SINAES Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior. 2004

COLOMBIA9. Consejo Nacional de Acreditación. 1992

CHILE10. Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior - MECESUP. 1997 Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado- NAP. 1999 Comisión Nacional de Evaluación de la calidad de programas de postgrado. 1999

ECUADOR11. Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de la educación Superior Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación.2000

PARAGUAY12. ANEAES-Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación.2003

MEXICO13. CONAEVA.1989


NOTAS

--------------------------------------------------
  • 1http://www.iesalc.unesco.org/ess/index.php/ess3/article/view/171.
  • 2Integrada por la PUCP, U de Lima, UPCH y U de Pacífico https://www.consorcio.edu.pe/
  • 3Integrada por UNI, UNALM, UNMSM http://www.alianzaestrategica.edu.pe/portal/nosotros/quienes-somos
  • 4Tomado del artículo 19 de la ley 28740, actualmente derogado por la Ley 30220 sin texto de reemplazo.
  • 5Los OCSGC acreditados se norman bajo los requisitos establecidos en la NTP - ISO/IEC 17021 “Requisitos para los organismos que realizan la auditoría y certificación de sistemas de gestión”.
  • 6Antecede a este ente el Consejo Nacional de Educación Superior integrado por reconocidos expertos del ámbito académico argentino y cuya labor fundamental fue realizar sugerencias para la mejora de la educación superior de Argentina en ese contexto se creó el CONEAU. Creado por Ley 24.521 de 1995.
  • 7Fue creado mediante Ley No 1564 del año 1994. Ley de la reforma educativa.
  • 8Tal como lo expresó Dilvo Ristoff, Rector Pro-tempore de la recién creada Universidad Federal de la Frontera Sur de Brasil en el año 2010 (Revista IESALC No 203) “en Brasil, sigue una trayectoria diferente a la mayoría de los países Latinoamericanos. Brasil es un estado evaluador desde el 1978 (..)” (sic). La CAPES fue creada mediante Decreto nº 29.741 de 1951 pero durante su larga existencia ha experimentado muchas reformas. Recién en 1976 se instauró como parte de sus funciones, la evaluación de programas de posgrado. El denominado “nuevo sistema de acreditación” se creó en 2004 mediante Ley 10.861 con el nombre de Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior -SINAES que se considera explícitamente, una continuación de la política instalada desde años anteriores.
  • 9Creado mediante Ley 30 del 1992 es uno de los procesos más consolidados y un referente principal en la política peruana.
  • 10No hemos considerado aquí al Consejo Superior de Educación de Chile, creado en 1990 por la LOCE porque del artículo 32 de la LOCE se desprende que este proceso si bien es denominado acreditación se refiere a la evaluación para del cumplimiento de planes y programas de estudio y el rendimiento de los alumnos. A su vez se desprende que se ha llamado acreditación al proceso de evaluación institucional de las nuevas universidades y que se hace obligatorio durante los primeros seis años hasta que le institución adquiera su total autonomía. En el caso chileno el origen de la política de acreditación no inició con una norma legal sino por un Convenio con el Banco Mundial (Préstamo N° 4404-CH), las instancias (CNAP y CONAP) tuvieron respaldo legal de menor rango (Decreto Supremo). La ley de creación del CNA actual fue la 20.119 promulgada en 2006.
  • 11De acuerdo al arto 92 de la Ley 16 (2000) Ley orgánica de Educación Superior del Ecuador, el Consejo Nacional de Evaluación y acreditación es un ente autónomo del CONESUP Consejo Nacional de Educación Superior, pero es este último el que impone las sanciones cundo no se cumple la acreditación art. 98 y ss.
  • 12Creada mediante Ley N° 2072/03, en el marco del Convenio con MERCOSUR.
  • 13La configuración de la política de aseguramiento de la calidad y acreditación de México ha seguido un camino distinto al de los demás países de la región las instancias pioneras en el tema surgieron como una iniciativa privada respaldada por la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES) y luego de muchos años defuncionamiento se ha adoptado la decisión de consolidar el sistema a través de la creación de una instancia central pública o privada que evite los riesgos que puede generar la proliferación de entidades privadas de evaluación externa y acreditación. Esta instancia central denominada COPAES fue creada en el 2000 también como única instancia privada con reconocimiento de la Secretaria de Educación Pública (par del minedu) con facultades para reconocer y supervisar a las agencias acreditadoras de la calidad de la educación superior en México.
  • Enlaces de Interés

    Contacto

    995 761 575

    grupogices@gmail.com

    Todos los derechos reservados | Forma Studio

    contador de visitas
    • Síguenos en